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法院应当在尊重当事人意愿的基础上促进行政争议实质性解决

南京律师分析案情

　　原审判决判令城乡规划主管部门在法定期限内重新作出行政行为，并没有充分尊重双方当事人申请法院委托评估机构进行评估的诉讼请求，客观上增加了当事人的诉累。事实上，城乡规划主管部门“重新作出行政行为的唯一途径也必须是按照法定程序重新进行评估”。但启动此程序需要行政资源的投入，因此，基于双方当事人在一审时已明确提出过由人民法院委托评估机构进行评估的主张，二审时双方当事人又明确提出由二审法院委托评估机构进行评估的诉讼请求。再审法院秉承充分“尊重当事人的意愿、着力化解矛盾、案结事了”的原则和目的，依法委托土地评估公司对涉案土地进行评估，亦属“殊途同归”，既得到了双方当事人的认可，也体现了法律效果和社会效果的有机统一。——选自第四届全国法院“百篇优秀裁判文书”

　　河北省承德市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）冀08行终8号

　　上诉人（原审被告）承德市自然资源和规划局，住所地承德市双桥区东环路南段武阳小区D座。

　　法定代表人王*松，男，局长。

　　委托代理人尹*山，男，该局权益科科长。

　　委托代理人彭*江，男，河北山庄律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告）承德安业房地产开发有限公司，住所地承德市双桥区迎宾路汇强大厦B座15楼。

　　法定代表人王*良，男，总经理。

　　委托代理人孙*怡，女，河北骥腾律师事务所律师。

　　承德安业房地产开发有限公司诉请撤销承德市自然资源和规划局补缴土地出让金一案，承德市自然资源和规划局不服河北省承德市双桥区人民法院（2019）冀0802行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

　　原审法院经审理查明：2005年12月12日承德市城乡规划局作出2005（52）号承德市汇强矿业大厦用地规划设计条件，其中建筑设计要求中容积率为：在建筑间距符合现行国家有关防水、救灾等规范及规定要求的条件下，容积率不超过3.5。

　　2006年11月30日承德市规划审批委员会召开专题会议，该会议议题1、汇强矿业大厦规划方案、2、凤凰御景规划方案、3、银都海棠花园规范方案。会议审议了汇强矿业大厦三个规划方案，会议认为第二号规范方案总平面布局合理，建筑简洁、现代，城市景观效果较好，基本符合城市规划要求。该规划方案总建筑面积72180平方米，其中，地上总建筑面积67626.9平方米，容积率4.76，建筑密度35%，停车位120。会议原则同意该方案，并提出了修改意见。

　　2007年1月15日，原告与承德市开发区宏伟汽车贸易有限公司签订《土地使用权转让合同》，受让取得大石庙镇偏岭北侧地块的土地使用权。2007年4月3日，承德市人民政府为原告办理了国有土地使用权证(证号：承市国用[2007]第043号)。原告在该地块开发建设汇强矿业大厦项目。

　　2008年8月21日承德市城乡规划局依据承德市政府办公室2007年下发（承市政办字（2007）82号）《关于批转市规划局国有土地使用权出让转让地块规划设计条件和规划方案调整办法的通知》等，向承德市国土资源局发出关于部分规划条件变更情况的函，其中汇强矿业大厦用地原发规划条件[（2005）52号]容积率为不超过3.5，批准的修规容积率为5.0。

　　承德市国土资源局委托河北金峰土地评估有限公司对承德安业房地产开发有限公司位于承德市双桥区偏岭地块因规划增加容积率（汇强矿业大厦项目）涉及的土地应补缴土地出让金数额进行评估。2015年9月2日河北金峰土地评估有限公司作出土地评估报告，该报告记载如下：估价期日：按照估价业务委托书，估价期日为规划部门批准项目调整容积率的日期，依据承德市规划审批委员会专题会议纪要（2006）3号关于同意汇强矿业大厦调整规划方案，日期为2006年11月30日，故本次评估基准日确定为2006年11月30日。评估基准日：2006年11月30日；土地用途：待估宗地证载为商业用地，本次评估设定用途为商业；容积率：依据委托方提供的资料，待估宗地原规划容积率为3.5，改变规划条件后容积率为5.0。补缴地价款881.05万元。

　　2015年10月10日，被告向原告作出承国土资地[2015]26号《承德市国土资源局关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的变更通知》，要求原告按照国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》及承市政字[2010]9号《承德市国有建设用地提高容积率的处理方法》文件要求，提高容积率需补缴土地出让金。接到此通知后30日内补缴因容积率由3.5调整为5.0的土地出让金881.05万元，且原发承国土资地[2012]168号文件作废。原告于2016年1月7日收到该通知。原告逾期未补缴土地出让金。

　　被告于2018年8月20日向原告作出《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》，该通知内容为：2015年10月我局向你公司下达了《承德市国土资源局关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的变更通知》（承国土资地[2015]26号），鉴于你公司使用的大石庙偏岭地块规划容积率由3.5调整为5.0，根据《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）文件，提高容积率需补缴土地出让金。经评估确认你公司应补缴土地出让金881.05万元，但你公司至今尚未缴纳。请你公司接此通知后，30日内来我局办理补缴土地出让金相关手续。

　　原告对该通知有异议，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》。

　　原审判决认为：2006年11月30日，承德市规划审批委员会召开专题会议，专题会议纪要中对汇强矿业大厦规划方案容积率是调整至4.76。2008年8月21日，承德市城乡规划局出具《关于部分规划条件变更情况的函告》，函告被告汇强矿业大厦容积率调整为5.0。被告提交的评估机构作出的土地估价报告记载评估基准日为2006年11月30日，改变后的容积率为5.0。且，庭审过程中被告明确表示汇强矿业大厦项目提高容积率涉及土地价值评估是以2008年8月21日承德市城乡规划局《关于部分规划条件变更情况的函告》为依据，委托评估机构作出土地估价报告。即评估机构作出的评估报告评估基准日依据的是规委会召开时间，改变后的容积率依据的是被告向其提供的规划部门的函告，而规划部门函告中调整的容积率与专题会议纪要中调整的容积率不一致。

　　综上，被告依据土地估价报告作出《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》属主要证据不足，原告的诉讼请求原审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告承德市自然资源和规划局于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》；责令被告在法定期限内重新作出行政行为。

　　上诉人承德市自然资源和规划局上诉称：1、一审法院以上诉人“土地估价报告作出《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》属主要证据不足”的认定错误。涉案土地容积率从3.5增加到5.0系事实，依法应当补缴地价款；上诉人委托中介机构进行评估符合法律规定。2、承德市国土资源局“关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知”符合法定程序。3、一审判决上诉人重新作出具体行政行为将造成巨大的社会资源差浪费。本案在原二审期间双方当事人均表达了同意法院委托有资质的评估机构对补缴土地出让金重新评估的意向。本次一审期间被上诉人提出重新评估的诉讼请求，但没有得到一审法院的支持。如果法院审理认为原评估报告存在瑕疵，也应尊重当事人的意愿，依照法律规定，通过重新委托评估的方式确定补缴土地出让金的金额，以达到化解矛盾、案结事了的法律效果和社会效果。

　　综上，请二审法院综合考虑本案的历史情况、现状以及相关法律和政策的规定，支持上诉人的上诉请求。

　　被上诉人承德安业房地产开发有限公司答辩称：1、承德市国土资源局“关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知”依据的《土地估价报告》在内容和程序上都存在着重大违法，不能作为确定补缴土地出让金的依据。其一、该报告确定的评估基准日与该日期对应的容积率不一致。其二、该报告没有考虑容积率4.76条件下的土地地价，与容积率调整情况不符。其三、该报告系上诉人单方委托作出的，违背法定程序。2、原审法院没有解决涉案宗地补缴土地出让金的金额问题。本着化解矛盾、案结事了的原则，也可以由二审法院依法委托评估机构对涉案宗地需补缴土地出让金的金额进行评估后作出判决。事实上，被上诉人曾向一审法院提交了评估申请，但一审法院没有支持。上诉人的上诉请求中也请求二审法院委托评估，因此，二审法院就应当支持双方当事人的诉求，这样做既符合双方当事人的意愿，也有利于解决本案纠纷，以达到化解矛盾、案结事了的社会效果，亦不违背法律规定。

　　本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致，予以确认。

　　根据双方当事人的诉请，本院在征得双方当事人（书面）同意后，承德安业房地产开发有限公司于2020年2月17日向本院提交了评估申请。2020年2月24日承德市自然资源和规划局同意本院依法选定有资质的评估机构对涉案土地应补缴的土地出让金金额进行评估。本院司法技术辅助室2020年2月18日受理后，依法定程序委托了承德天顺土地评估有限公司进行评估。经现场勘察后，承德天顺土地评估有限公司向双方当事人提出评估期日进行重新确定的建议，双方当事人均(书面)表示同意将评估基准日确定为2006年11月30日和2008年8月21日。2020年4月2日承德天顺土地评估有限公司向本院提交了承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》，由本院依法送达双方当事人。2020年4月20日承德市自然资源和规划局就该报告向本院提出反馈意见，本院将此意见反馈给承德天顺土地评估有限公司，承德天顺土地评估有限公司于2020年4月22日就承德市自然资源和规划局的意见向本院提交了《评估反馈意见回复》，本院依法定程序送达当事人。

　　2020年5月14日本院组织双方当事人对承德天顺土地评估有限公司提交了承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》进行质证，并依承德市自然资源和规划局的申请，承德天顺土地评估有限公司的评估师魏小青出庭接受了质询。

　　承德市自然资源和规划局（书面意见）认为：一、评估方式不应采用“差额法”，而应按照国土资源部办公厅关于印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》的通知[国土资厅发（2018）4号]中：“调整容积率的，需补缴地价等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定”的规定执行。

　　二、关于假设开发法评估过程中房屋平均售价取值问题，建议评估机构重新进行市场调查，合理确定不同评估基准日下房屋销售均价。

　　三、假设开发法销售利润、不可预见费取值偏高，导致评估结果偏低。

　　四、基准地价超过6年不应再采用。

　　五、容积率由3.5调整到4.76部分,亩均单价提高4.6万元不符合实际情况。

　　承德天顺土地评估有限公司（书面意见）对承德市自然资源和规划局上述意见回复的主要内容：一、此次宗地估价期日为2006年11月30日和2008年8月21日，均为过去时点的价格，2006年和2008年时对提高容积率补缴土地出让金的评估均采取“差额法”。

　　二、关于假设开发法评估过程中房屋平均售价取值问题。经评估人员市场调查，涉案地块2006年底时写字楼平均售价为3000.00元/平方米左右，2008年时写字楼平均售价为3350.00元/平方米。根据双方确定的评估估价日期，2006年11月30日估价期日时的房屋平均售价取值为3000.00元/平方米左右；2008年8月21日估价期日时的房屋平均售价取值为3350.00元/平方米，客观地反映了待估宗地不同估价期日下的市场价格。

　　三、关于假设开发法销售利润、不可预见费取值问题。根据评估人员市场调查，涉案《评估报告》中销售利润、不可预见费取值为我公司所掌握不同估价期日下的费率水平，能够客观反映待估宗地不同估价期日下的市场价格。

　　四、关于基准地价超过6年的问题。承德市城区地价在估价期日为2007年1月1日版基准地价公布实施前，一直沿用1999年承德市政府公布的基准地价，考虑到基准地价已公布时间很长，其现势性欠缺，故取该方法的权重值为0.3，能够客观地反映待估宗地的市场价格。

　　五、关于容积率由3.5调整到4.76的差价问题。通过市场调查及分析后认为容积率变化对地价影响不大，结合容积率为3.5及4.76进行指数分析，指数比为100/110,故待估宗地容积率由3.5调整到4.76的差价符合当时市场情况，各容积率下的评估结果能够客观地反映待估宗地的市场价格。

　　承德安业房地产开发有限公司对承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》的意见为：一、《土地估价报告》符合法定程序。

　　第一、在原二审诉讼中，上诉人明确表示对于大石庙偏岭宗地汇强大厦写字楼需补缴的土地出让金金额“可以接受由法院组织评估机构进行评估”。被上诉人也是本着案结事了的原则，在发还重审的一审诉讼中提出过评估申请，但未得到支持。

　　第二、在本案的二审诉讼中，被上诉人再次提出评估申请，上诉人亦在上诉请求中申请由二审法院组织对补缴土地出让金的金额进行评估。双方共同委托并经二审法院确定了评估机构，评估机构及评估人员具备相应的资质，双方及评估人员共同勘查现场，确定估价期日为2006年11月30日和2008年8月21日。评估机构基于以上事实作出涉案《土地估价报告》，符合法定程序，应作为确定补缴涉案宗地土地出让金的依据。

　　二、《土地估价报告》适用评估方法正确，法律依据充分。

　　第一、根据法不溯及既往的原则，在双方确认的两个估价期日下，应适用当时实施中的评估方法，而不能适用现行的评估方法进行评估。上诉人认为“应适用2018年的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》”与双方认可的评估期日不符，亦没有法律依据。

　　第二、在2006年、2008年两个估价期日对应时段，法律法规明确规定按照“差额法”计算补缴出让金金额。

　　1、《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国发资法[2006]114号）第八条规定：“出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》”，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记。调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格－批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。

　　2、2010年1月20日，承德市人民政府作出《承德市国有建设用地提高容积率处理办法》（承市政字[2010]9号），进一步明确了“国土部门委托土地评估中介机构，根据批准提高容积率的市场情况，选择适当评估方法对拟改变规划条件的地块进行评估，根据评估结果和下列公式确定补缴数额。原土地使用权人应当补缴的土地出让金额＝批准提高时的新土地使用条件下土地使用权市场价格－批准提高时原土地条件下剩余年期土地使用权市场价格。”由此说明，直到2010年承德市都一直在使用“差额法”计算补缴的土地出让金。因此，评估机构依据“差额法”计算评估金额并无不当。

　　三、《土地估价报告》取值恰当。

　　《土地评估报告》确定评估期日为2006年年底的房屋销售均价为3000.00元/平方米左右，确定评估期日为2008年8月的房屋销售均价为3350.00元/平方米、3360.00元/平方米，符合客观事实。当时大石庙区域尚未形成规格开发，较为偏僻，该价格不低于市场价。同时，上诉人亦无反证证实上述房屋销售平均价格低于市场价格。

　　四、关于基准地价的问题。

　　《土地评估报告》采用1999年承德市政府发布的基准地价，该地价在2007年才调整，故2006年期日时依据1999年基准地价是符合规定的。评估机构考虑到基准地价发布时间很长，调整权重取值为0.3，符合当时的市场情况。

　　综上，被上诉人同意依据该《土地估价报告》确定的金额补缴涉案宗地的土地出让金。

　　在本院2020年5月14日组织双方当事人对涉案《评估报告》进行质证最后陈述意见时，承德市自然资源和规划局的委托代理人表示：“建议鉴定人查某些对原来的评估有没有变化的地方，如果有，希望再给一个补充的意见，如果没有也给法院一个答复，提交一个答复，以后我们也不再另行主张权利了，由法院依法裁判。”

　　2020年5月18日承德天顺土地评估有限公司应承德市自然资源的规划局的要求，向本院提交了对“上诉人庭上询问问题的答复”。其中的前五个问题均与其庭上质证时以及第一次向承德市自然资源和规划局的反馈意见一致。最后的表述为：“承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》估价结果是在满足地价定义所设定条件下的土地使用权价格。估价人员根据国家有关法律、法规、估价规程及地方有关地价评估技术标准，结合待估宗地具体状况，确定估价原则、方法及参数的选取。任何有关待估宗地的运作方式、程序符合国家、地方的有关法律、法规。故此次评估结果能客观地反映待估宗地不同估价期日下的市场价格。”

　　本院认为，原审判决“本院认为部分”关于“2008年8月21日承德市城乡规划局以《关于部分规划条件变更情况的函告》为依据，委托评估机构作出土地估价报告。即评估机构作出的评估报告评估基准日依据的是规委会召开时间，改变后的容积率依据的是被告向其提供的规划部门的函告，而规划部门函告中调整的容积率与专题会议纪要中调整的容积率不一致”。原审法院据此认定“承德市自然资源和规划局作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》属主要证据不足”，判决“撤销承德市自然资源和规划局于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》”，属认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。

　　原审判决判令“承德市自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政行为”，并没有充分尊重“双方当事人申请法院委托评估机构进行评估的诉讼请求”，客观上增加了当事人的诉累，基于双方当事人均向本院提出“由法院委托进行评估”的诉求，本院对原审法院的此项判决应当予以纠正。事实上，承德市自然资源和规划局“重新作出行政行为的唯一途径也必须是按照法定程序重新进行评估”。但启动此程序需要行政资源的投入，因此，基于双方当事人在一审时已明确提出过由人民法院委托评估机构进行评估的主张，本次二审时双方当事人又明确提出由二审法院委托评估机构进行评估的诉讼请求。本院秉承充分“尊重当事人的意愿、着力化解矛盾、案结事了”的原则和目的，依法委托承德天顺土地评估有限公司对涉案土地进行评估，亦属“殊途同归”，既得到了双方当事人的认可，也体现了法律效果和社会效果的有机统一。本院据此确认：承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》对涉案土地补缴土地出让金金额的评估结果，程序合法。

　　承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》采取“差额法”评估，既符合双方当事人确认的两个估价期日下涉案土地当时的市场状况；也符合《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]114号）第八条规定中的……“调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格－批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格”；亦符合2010年1月20日承德市人民政府《承德市国有建设用地提高容积率处理办法》（承市政字[2010]9号）……“根据评估结果和下列公式确定补缴数额：原土地使用权人应当补缴的土地出让金额＝批准提高时的新土地使用条件下土地使用权市场价格－批准提高时原土地条件下剩余年期土地使用权市场价格”的规定，本院予以确认。

　　承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》根据双方当事人确定的估价期日确认2006年年底的房屋销售均价为3000.00元/平方米左右、2008年8月的房屋销售均价为3350.00元/平方米左右，符合当时承德市双桥区大石庙区域尚未形成规格开发，较为偏僻的事实。

　　根据承德市人民政府自1999年发布基准地价直至2007年才作出调整的客观事实，承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》采用2006年期日时依据1999年基准地价，符合上述规定，因基准地价发布时间较长，承德天顺评估有限公司将调整权重取值为0.3，符合当时的市场情况。

　　承德市自然资源和规划局对承德天顺［2020］（土估）字第022号《土地估价报告》提出几点质疑，承德天顺土地评估有限公司依据相关法律、法规规定和涉案土地当时的实际情况进行了逐一回复。在承德市自然资源和规划局尚无针对性且合法有效证据支持的情况下，承德天顺［2020］（土估）字第022号《土地估价报告》的评估结果应当作为承德安业房地产开发有限公司补缴土地出让金的合法依据。更为重要的是，承德市自然资源和规划局在庭上明确表示：“建议鉴定人查某些对原来的评估有没有变化的地方，如果有，希望再给一个补充的意见，如果没有也给法院一个答复，提交一个答复，以后我们也不再另行主张权利了，由法院依法裁判。”承德安业房地产开发有限公司也明确表示：“同意依据承德天顺［2020］（土估）字第022号《土地估价报告》确定的金额补缴涉案宗地的土地出让金”。据此，本院确认：承德天顺［2020］（土估）字第022号《土地估价报告》的评估结果即为承德安业房地产开发有限公司补缴土地出让金的金额。

　　综上，原审判决撤销承德市自然资源和规划局于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》的判决结果本院予以维持。本着面对现实、化解矛盾、解决问题、案结事了的原则，本院尊重双方当事人的诉请，依法委托承德天顺土地评估有限公司作出的承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》，程序合法、符合相关法律、法规的规定，评估结果客观、公正，应当作为承德安业房地产开发有限公司补缴土地出让金的金额的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条，第八十九条第一款第（一）、（二）项，第七十七条第一款的规定，判决如下：

　　一、维持河北省承德市双桥区人民法院（2019）冀0802行初96号行政判决第一项。

　　二、撤销河北省承德市双桥区人民法院（2019）冀0802行初96号行政判决第二项。

　　三、责令承德市自然资源和规划局自本判决生效之日起60个工作日内按照承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》的评估结果追缴承德安业房地产开发有限公司应补缴的土地出让金。

　　四、评估费150000元由承德安业房地产开发有限公司承担。

　　二审案件诉讼费50元由承德市自然资源和规划局承担。